2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年。本期文章我們將引領(lǐng)讀者共同回顧與總結(jié)“十四五”時(shí)期國(guó)家層面所出臺(tái)的有關(guān)天然氣行業(yè)的重點(diǎn)法律法規(guī)。與此同時(shí)，我們也對(duì)“十五五”時(shí)期天然氣行業(yè)的立法開(kāi)展一番“前瞻”，期望在未來(lái)五年借助立法的更新完善，進(jìn)一步推動(dòng)天然氣行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
01
十四五”時(shí)期天然氣行業(yè)重點(diǎn)法律法規(guī)回顧
在“十四五”期間，《能源法》的頒布與實(shí)施為我國(guó)能源發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，天然氣行業(yè)在《能源法》的指導(dǎo)下，不斷優(yōu)化和完善能源法律法規(guī)及政策體系。此間，國(guó)家積極推行油氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革進(jìn)程，加速實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開(kāi)放，以促進(jìn)油氣市場(chǎng)的多元化競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家在加強(qiáng)反壟斷和價(jià)格收費(fèi)監(jiān)管、進(jìn)一步提升安全管理、推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等方面，也相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策和法規(guī)。
（一）天然氣價(jià)格方面
價(jià)格機(jī)制是天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革的核心內(nèi)容。“十四五”期間國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和市監(jiān)總局出臺(tái)了《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善價(jià)格治理機(jī)制的意見(jiàn)》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案》《明碼標(biāo)價(jià)和禁止價(jià)格欺詐規(guī)定》，為“十四五”期間天然氣行業(yè)價(jià)格機(jī)制提供了政策基礎(chǔ)導(dǎo)向。此外，國(guó)家進(jìn)一步提高天然氣利用效率、完善天然氣管輸價(jià)格機(jī)制，相繼出臺(tái)了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）》《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于核定跨省天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的通知》《天然氣利用管理辦法》《關(guān)于完善省內(nèi)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格機(jī)制 促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等多個(gè)政策文件，為降低企業(yè)用氣成本，提升天然氣管道運(yùn)輸效率，構(gòu)建更加透明、合理、靈活的天然氣價(jià)格體系，為促進(jìn)資源高效配置和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
（二）反壟斷監(jiān)管方面
下游的燃?xì)庑袠I(yè)等公用事業(yè)領(lǐng)域具有自然壟斷的特性，在“十四五”期間，國(guó)家不斷加大反壟斷監(jiān)管力度。2022年，《反壟斷法》經(jīng)歷了首次修訂，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位行為的監(jiān)管力度，并完善了經(jīng)營(yíng)者集中審查制度，對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)產(chǎn)生了深刻的影響。國(guó)務(wù)院、市監(jiān)總局紛紛出臺(tái)了與《反壟斷法》的修訂相配套的法規(guī)政策，包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議規(guī)定》《經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)定》《禁止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)定》。此外，市監(jiān)總局頒布了《經(jīng)營(yíng)者反壟斷合規(guī)指南》，同時(shí)《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》也在征求意見(jiàn)中，為燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者和執(zhí)法部門(mén)提供了更加清晰準(zhǔn)確的指引。
“十四五”期間，為進(jìn)一步防止地方政府出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，從源頭上打破行政壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)務(wù)院依據(jù)修訂后的《反壟斷法》出臺(tái)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)配套發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法》，對(duì)行業(yè)產(chǎn)生了同樣深遠(yuǎn)的影響。
（三）燃?xì)獍踩矫?/strong>
燃?xì)獍踩婕扒Ъ胰f(wàn)戶(hù)，直接關(guān)聯(lián)到民眾的根本利益。“十四五”期間，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)深刻汲取了近年來(lái)燃?xì)夤艿佬孤?dǎo)致安全事故的慘痛教訓(xùn)，出臺(tái)了《城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑鞂?shí)施方案（2022—2025年）》《國(guó)家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)的通知》《全國(guó)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩珜?zhuān)項(xiàng)整治工作方案》《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)安全重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)的通知》《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》，全面排查城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩[患，推進(jìn)老舊燃?xì)夤芫W(wǎng)更新改造，同時(shí)要求加強(qiáng)智慧燃?xì)饨ㄔO(shè)，提升應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建了從預(yù)防、排查到應(yīng)急處理的全鏈條燃?xì)獍踩芾眢w系。
（四）特許經(jīng)營(yíng)制度方面
“十四五”期間，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出相關(guān)改革要求。與此對(duì)應(yīng)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部等部委對(duì)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》進(jìn)行了修訂，這是規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制、引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展的重要制度建設(shè)舉措。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還公布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》，以說(shuō)明加示例的方式對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行了全面的細(xì)化，并在具體內(nèi)容中對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)施以來(lái)的常見(jiàn)問(wèn)題作出了回應(yīng)，其中有不少規(guī)定對(duì)下游領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容的完善有著重要參考意義。
（五）燃?xì)馐召M(fèi)與計(jì)量方面
燃?xì)馐召M(fèi)關(guān)乎民生。“十四五”期間，住建部發(fā)布了《供水、供氣、供熱等公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)實(shí)施辦法》，以更符合燃?xì)庑袠I(yè)實(shí)際情況的規(guī)定對(duì)燃?xì)馐召M(fèi)的公平公開(kāi)提出了更高的要求，更好地維護(hù)人民群眾切身利益。
近年來(lái)，燃?xì)庥?jì)量屢生風(fēng)波，輿論關(guān)注較高。市監(jiān)總局適時(shí)發(fā)布《法制計(jì)量監(jiān)管守護(hù)民生行動(dòng)方案》，推動(dòng)完善和健全具有前瞻性、科學(xué)性和可操作性的計(jì)量法律法規(guī)體系，以實(shí)際行動(dòng)方案回應(yīng)“民用三表”熱點(diǎn)問(wèn)題。
02
“十五五”時(shí)期天然氣行業(yè)立法預(yù)測(cè)與展望
“十四五”期間，天然氣行業(yè)建設(shè)更加法治化、市場(chǎng)化、安全化、智能化，法規(guī)政策覆蓋從上游氣源、中游管輸?shù)较掠伟踩褂玫娜湕l。隨著《能源法》頂層立法的落地實(shí)施，“十五五”期間天然氣行業(yè)將立足于通過(guò)法律法規(guī)體系的完善發(fā)展來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與民生保障的雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
（一）完善行業(yè)法律體系，適時(shí)頒布《石油天然氣法》
隨著《能源法》的頒布與實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)以《能源法》為核心，以《電力法》《煤炭法》等單行法為主體，輔以相應(yīng)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的能源法律體系。然而，在天然氣行業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)行法律體系仍缺少《石油天然氣法》這一行業(yè)基礎(chǔ)法律。油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革、上游勘探與開(kāi)采市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、油氣儲(chǔ)備體系的建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施的公平開(kāi)放等關(guān)鍵改革措施，均需通過(guò)立法手段來(lái)鞏固成果，明確各方的權(quán)利與責(zé)任，確保改革進(jìn)程得到法律的有力支撐。
（二）修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，加強(qiáng)燃?xì)獍踩O(jiān)管
目前施行的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》頒布于2010年，自2011年3月1日施行以來(lái)僅做了局部修訂，《條例》中的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法涵蓋實(shí)踐中出現(xiàn)的各種新情況。“十四五”期間，全國(guó)許多省份對(duì)省級(jí)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例進(jìn)行了較大幅度的修訂，如《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《河南省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等，這些條例對(duì)適用范圍、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度、燃?xì)庖?guī)劃、燃?xì)庥?jì)量、燃?xì)獍踩?zé)任劃分等問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)化，更加符合現(xiàn)實(shí)需求。“十五五”期間，可吸收地方最新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》，切實(shí)落實(shí)燃?xì)獍踩O(jiān)管責(zé)任，為城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)筑牢燃?xì)獍踩芾砥琳虾蜖I(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供有力保障。
（三）深化油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，徹底理清氣價(jià)和收費(fèi)機(jī)制
為進(jìn)一步深化油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，推動(dòng)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要徹底理清氣價(jià)和收費(fèi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)供求決定氣源價(jià)格、由政府成本監(jiān)審核定管輸配氣價(jià)格、由用戶(hù)自由選擇差異化服務(wù)的多層次價(jià)格與收費(fèi)機(jī)制。具體而言，一是要深化油氣管網(wǎng)獨(dú)立與公平開(kāi)放，夯實(shí)市場(chǎng)化基礎(chǔ)，繼續(xù)制訂與《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》配套的操作細(xì)則，將管網(wǎng)公平接入和管網(wǎng)公平開(kāi)放真正落地實(shí)施。二是要完善全鏈條價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“管住中間”，當(dāng)前暫行辦法需進(jìn)一步整合修訂，制定統(tǒng)一的《天然氣配氣價(jià)格管理與成本監(jiān)審管理辦法》。三是推行城鎮(zhèn)燃?xì)饨K端銷(xiāo)售價(jià)格與上游的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí) 燃?xì)鈿鈨r(jià)，解決長(zhǎng)期存在的“價(jià)格倒掛”問(wèn)題。四是規(guī)范終端收費(fèi)行為，清理不合理收費(fèi)，出臺(tái)《城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)收費(fèi)行為管理辦法》，建立“收費(fèi)清單”制度，規(guī)范燃?xì)夤こ贪惭b收費(fèi)，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。
（四）細(xì)化燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)評(píng)估和終止
城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施至今，國(guó)內(nèi)許多項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)中后程階段，特許經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施過(guò)程中暴露出了眾多問(wèn)題。國(guó)家層面急需出臺(tái)更高層級(jí)的行政法規(guī)細(xì)化公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度，平衡工業(yè)大用戶(hù)直供與管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度之間的矛盾，規(guī)范管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)中期評(píng)估，同時(shí)對(duì)即將到期的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和不再具備良好運(yùn)營(yíng)條件的特許經(jīng)營(yíng)者，細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)終止條件，明確臨時(shí)接管的制度與程序，保障交接過(guò)程的社會(huì)公共利益。